2023 年 11 月 8 日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115 号）。文件不长，但对过去几年停滞的政府和社会资本合作市场，重新划定了规则边界。
新机制的关键词不是“扩大规模”，而是“规范”与“聚焦”。它把项目范围收窄到使用者付费，把实施方式统一到特许经营，把民营企业放到优先位置，同时把新增地方政府隐性债务列为红线。
聚焦使用者付费
新机制明确，政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费，项目经营收入应能覆盖建设投资和运营成本，不因采用合作模式而额外增加地方财政支出责任。
这条规则改变了此前的项目逻辑。过去一些项目依赖政府付费或可行性缺口补助，实质上是把未来的财政支出提前锁定。新机制要求项目自身具备现金流，等于把“能不能收费、收多少、谁来付”变成项目成立的前提。
对投资方而言，这意味着前期尽调的重心要前移：不是先谈建设，而是先验证收费机制、价格调整机制与需求预测。需求不足、价格受限的项目，即使进入清单，也可能在融资环节受阻。
全部采取特许经营
新机制要求政府和社会资本合作项目全部采取特许经营模式，并根据项目属性选择建设—运营—移交、建设—拥有—运营—移交、转让—运营—移交等具体方式。
特许经营意味着权利义务要写进特许经营协议：范围、期限、排他性、价格调整、提前终止、移交标准与违约责任。协议不是框架性文件，而是项目融资、运营与退出都依赖的核心合同。
实务中容易出问题的地方有三处：一是特许经营期限与资产折旧、投资回收期不匹配；二是价格调整机制缺少触发条件与程序；三是提前终止时的补偿计算方式不清晰。这三处若在签约阶段含糊，后续争议很难通过协商解决。
优先支持民营企业
新机制提出，对特许经营新建项目，应优先选择民营企业参与，并明确了民营企业股权占比的原则性要求。这不是简单的“鼓励”，而是把民营资本参与度作为项目组织的重要考量。
对民营企业而言，机会与风险同时增加。机会在于可以进入此前由国有企业主导的市政、交通、环保等领域；风险在于项目周期长、资本占用大，且特许经营协议中的政府方义务履行存在不确定性。
参与前应重点核查三件事：项目是否纳入规划与清单、政府方是否完成可行性论证与财政承受能力评估、协议中是否设置了明确的政府违约救济机制。
严防隐性债务
新机制把“不得新增地方政府隐性债务”作为底线，要求严格审核项目资金来源与支出责任，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益等方式变相增加政府债务。
对企业的现实影响是，过去常见的“政府兜底”“保底回报”安排将更难通过审核。投资方需要接受项目自身现金流决定回报，而不是依赖政府信用背书。这也要求企业在财务模型中区分经营风险与政策风险，避免把两者混为一谈。
参与前的四点准备
第一，确认项目属性。使用者付费是否真实存在，收费是否有价格管制，需求预测是否有独立依据。
第二，审查特许经营协议。重点看期限、调价、排他、终止补偿与争议解决条款。
第三，核查政府方履约能力。包括预算安排、实施机构授权、前期审批完成情况。
第四，设计退出路径。包括股权转让限制、资产移交安排与融资方的介入权。
涉及项目公司设立与股权安排，可参见公司设立服务；涉及特许经营协议与融资文件审查，参见商业合同服务与融资与股权服务。
本文依据国务院办公厅 2023 年 11 月 8 日转发的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》编写，仅供参考，不构成法律意见。